É possível depreender da nova redação do dispositivo em referência que o surgimento do Município hoje depende não só de lei estadual e de consulta prévia aos Municípios envolvidos – que são os diretamente interessados no surgimento do novo ente –, mas também do Estudo de Viabilidade Municipal prévio à realização do plebiscito, apresentado na forma da lei.
Outra modificação de nodal importância, inclusive para a consecução dos fins deste trabalho, cinge-se à determinação expressa, para criação do Município, da edição de lei complementar federal que estabeleça o período em que o ato normativo estadual possa ser editado para criar, incorporar, fundir ou desmembrar o Município.
Dentro da tipologia clássica das normas jurídico-constitucionais preconizada por José Afonso da Silva (2007, p. 118), verifica-se, pois, que a nova redação do artigo 18, § 4º, da CF, embora tenha mantido sua eficácia limitada, já que o nascimento dos Municípios continua dependente da edição de lei infraconstitucional, alterou a competência para a elaboração da lei complementar: antes competia ao Estado-membro, atualmente cabe à União Federal.
Todavia, um dispositivo que parecia um instrumento de necessária contenção para frear criações insustentáveis de Municípios, acabou por se tornar ao longo do tempo uma providência dilatória, haja vista que desde 1996 a lei complementar federal que definiria o período em que os Municípios seriam criados até o presente momento não foi editada8.
E desse fato resultou que, desde 1996, inúmeras leis foram editadas pelos Estados-membros, não obstante a omissão do legislador federal, o que acarretou a apreciação e procedência de Ações Diretas de Inconstitucionalidade9, em razão da inexistência de lei complementar federal que amparasse o processo de criação dos Municípios.
No caso em comento, o Procurador-Geral da República propôs, no ano de 2002, Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei Estadual paranaense nº 12.949/00, que alterava os limites territoriais do Município de Moreira Sales no Estado do Paraná, sem a realização do plebiscito no âmbito populacional dos Municípios envolvidos, bem como sem observância à edição da lei complementar federal de que trata o art. 18, § 4º, da CF.
Em seu voto, o Ministro Relator Maurício Corrêa deixa claro que a alteração de limites territoriais deveria respeitar o citado dispositivo constitucional. Assim, não havendo a lei complementar federal, o ato de desmembramento foi ilegítimo no seu entendimento, motivo pelo qual declarou a inconstitucionalidade da lei: Logo, a mera interpretação literal do art. 18, § 4º, da CF conduziu os votos da maioria dos Ministros da Corte Suprema pátria, vencido o Ministro Marco Aurélio10, no sentido de extirpar do sistema aquele ato normativo estadual quatro anos após a alteração dos limites territoriais do Município de Moreira Sales-PR, à revelia da lei complementar federal reclamada por aquele dispositivo constitucional, mesmo que no município tenham ocorrido atos e relações jurídicas levando em conta sua existência fática, de onde adviriam, por exemplo, casamentos, nascimentos, eleições, arrecadação de tributos, concursos públicos, participação na repartição tributária etc.
Porém cabe uma reflexão neste ponto do trabalho. Considere-se um Município criado por lei estadual sem o respaldo da lei complementar federal (inexistente até hoje). Seria razoável a extinção de todos os atos praticados por conta do novo Município? Não obstante a inconstitucionalidade, a declaração da nulidade da lei ab ovo não feriria princípios jurídicos e direitos subjetivos adquiridos?
Essas indagações foram dirimidas em quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade – ADIns 3682, 2240, 3316 e 3489 – sendo a primeira delas por omissão, tendo todas elas representado uma nítida evolução no entendimento do STF em relação à criação de Municípios sem o amparo da lei complementar federal de que trata o artigo 18, § 4º, da CF.
Este é o teor do “novo” artigo 18, § 4º: “§4.º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.”
8 O alerta de Luís Roberto Barroso se fez presente na hipótese ora estudada, já que “não é incomum a existência formal e inútil de Constituições que invocam o que não está presente, afirmam o que não é verdade e prometem o que não será cumprido” (2007, p. 61).
148 Como visto, a lei estadual impugnada, editada em 25/09/2000, promoveu alterações nos limites territoriais do Município de Moreira Sales e autorizou o desmembramento de área legalmente afeta ao Município de Goierê-PR, deixando de lado não apenas a realização do necessário plebiscito das populações diretamente envolvidas, mas igualmente a inexistência de lei complementar federal, requisitos esses definidos no § 4º do artigo 18 da Constituição Federal. Resta clara, em conseqüência, a ilegitimidade do ato. (grifo nosso) EMENTA: (...) 2. Desmembramento de município. Necessidade de consulta prévia à população interessada. Inobservância. Afronta ao artigo 18, § 4o, da Constituição Federal. Precedentes. 3. Emenda Constitucional 15/96. Criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, nos termos da lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar e após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal. Inexistência da lei complementar exigida pela Constituição Federal. Desmembramento de município com base somente em lei estadual. Impossibilidade. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei 12949, de 25 de setembro de 2000, do Estado do Paraná. (STF, ADIn 2702/PR, rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 06.02.04)Vide também ADI-MC n° 2.381/RS; ADI n° 3.149/SC; ADI n° 2.967/BA.
10 O Ministro Marco Aurélio entendeu ser improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, embora tenha assim se posicionado por outros fundamentos que não o referente ao objeto deste trabalho, qual seja: criação de municípios sem o respaldo da lei complementar federal integradora do art. 18, § 4º, da CF. Entendeu aquele Ministro que o caso concreto não encerrava hipótese de criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Município (art. 18, § 4º, da CF), razão pela qual dispensável o plebiscito.
